La deformació burocràtica

La burocràcia és un procediment que, en un estat de dret, objectiva i ordena processos d'acord amb premisses legals. En aquest sentit, la burocràcia és necessària. Qualsevol organització, si és prou gran, funciona per vies burocràtiques. El problema és quan la burocràcia es transforma en un mètode de control de riscos que pretén exhaustivitat, en el sentit d'evitar completament el risc —cosa impossible—, o quan la seva principal funció és vigilar que els processos (la prestació d'un servei, el dret a rebre'l) encaixin al detall a les normatives establertes i als protocols d'actuació definits d'antuvi. El valor de la primera deformació burocràtica és el de la seguretat; el del segon la desconfiança. Ho il·lustrarem amb dos exemples: un sobre la regulació de la festa; l'altre, relatiu al control d'activitat del tercer sector social.

Primer exemple. En les societats modernes hi ha un procés accelerat de monitoratge del món de la vida. Àmbits abans no regulats, ara ho són. No és un moviment necessàriament inquietant. Per exemple, la violència masclista s'ha sostret de l'àmbit privat per fer-se pública i punible. En altres casos, però, podríem aventurar que aquest monitoratge lesiona el marge d'acció discrecional de què se'n gaudia abans. Parlem, posem per cas, de la regulació de les festes populars, del lleure, de l'activitat associativa orientada al públic. En aquest sentit, un exemple aparentment banal són les fogueres de Sant Joan.

No fa massa dècades, fer una foguera de Sant Joan era una activitat comunitària. El veïnat s'organitzava per preparar la festa tal com marcava la tradició. El sentit comú dels organitzadors assegurava els paràmetres de seguretat i control de l'esbarjo popular. Ara, en canvi, fer una foguera de Sant Joan és una tasca feixuga d'organització, en què per culminar-la s'ha d'haver seguit un reguitzell de passos administratius. La revetlla està perfectament monitorada per l'administració pública; en bona part s'ha sostret de la capacitat de la iniciativa popular. En favor de la seguretat i el bé de tothom. Un resum dels passos que prescriu l'Ajuntament de Barcelona per encendre un foc ens dona justa mesura del control administratiu sobre el senzill fet d'incendiar una pira de fustes i altres rampoines.

D'entrada, s'ha de saber discriminar la potència de la foguera, en funció de si és major o més aviat petita. També convé adjuntar a la proposta un plànol de l'espai en què es farà la festa, a escala 1/500. I és imprescindible disposar de les dades de la persona/entitat que l'encendrà. Entre les condicions mínimes de seguretat exigibles per tal que el Servei de Protecció Civil, Prevenció, Extinció d'Incendis i Salvament consideri autoritzable l'emplaçament de la foguera, cal aportar: que segons la potència hipotètica del foc, s'adjunti un informe de Bombers; que la foguera disposi d'una base protectora; que s'asseguri un nombre mínim d'extintors i un accés ràpid a una font d'aigua; que s'estableixi una distància mínima des del perímetre de la foguera fins a l'arbrat i els béns immobles; que s'asseguri la zona i la possibilitat —per a més seguretat, si s'escau— de l'extinció de les brases; i que, per descomptat, el foc no es realitzi a menys de 500 metres de zones boscoses.

Totes aquestes condicions legals per acabar fent una foguera de Sant Joan estan pensades per garantir la seguretat. Anticipen riscos i hi posen remei abans que es puguin arribar a produir. Així, el procés burocràtic que culmina amb un informe favorable de la foguera té una doble finalitat: que tothom qui vulgui pugui organitzar una festa amb la condició que se segueixin uns passos estàndards per a la seva realització; que s'eviti tant com sigui possible que ningú prengui mal en l'activitat. Són bones causes que ningú discutiria. Però fixem-nos en dues conseqüències no necessàriament previstes d'aquesta burocràcia benintencionada.

D'una banda, la qüestió que el procés de monitoratge “revetlla de Sant Joan” comporta que a l'administració pública hi hagi recursos de personal i serveis específics especialment orientats a gestionar la festivitat. Si es monitoren espais del món de la vida, en lògica conseqüència l'administració pública eixampla els seus recursos organitzatius. I en la mesura que una organització s'expandeix genera més requeriments de funcionament burocràtic intern. Actualment, moltes de les fogueres que cremen per Catalunya a la nit de Sant Joan les acaben organitzant els mateixos ajuntaments més que les comunitats veïnals.

D'altra banda, aquesta pulsió normativa en favor de la seguretat provoca comportaments de zel burocràtic per causa de les responsabilitats, tant dels que han d'emetre els informes que validin l'activitat com dels que els reclamen. L'un és el tècnic de l'administració; l'altre és el promotor de la festa. El tècnic ha de vetllar perquè l'activitat s'ajusti detalladament a la normativa; el promotor ha de seguir-la a consciència. Perquè en cas que hi hagi algun imprevist o accident s'entrarà en el capítol de l'exigència de responsabilitats. En el marc d'una foguera, que algú es cremi o que es cali foc accidentalment a un cotxe, serà motiu d'una investigació sobre les responsabilitats que se'n puguin derivar. De manera que el zel per la seguretat enfront possibles riscos tindrà per efecte reforçar els mecanismes burocràtics de control de riscos. S'entra en un procés que es retroalimenta: la demanda social de seguretat s'accelera amb una oferta de més seguretat per part de l'administració, la qual es reforça amb la protecció de les mateixes seguretats individuals del personal que es veu obligat a decidir de quina manera i en quin lloc és autoritzable una foguera. El foc deixa de ser matèria per a pagans per passar a ser-ho dels tècnics/experts.

Segon exemple. Les entitats del tercer sector social són un dels pilars importants en el suport a les persones en risc d'exclusió social. En el seu ideari hi trobem la lluita pels drets humans, els drets socials i per erradicar la pobresa i les desigualtats. La iniciativa del tercer sector social es fa des del compromís social i és des d'aquest compromís que es busca la rendibilitat i l'eficiència, no pas des d'una òptica lucrativa.

Des dels seus inicis les entitats del tercer sector han impulsat programes i accions per tal de fer possible la reducció de les desigualtats. Aquestes accions han estat, i continuen essent, imprescindibles davant de les grans mancances de les polítiques socials, mancances que, generalment, han de cobrir-se des de les entitats, amb menys recursos però sovint amb més compromís social. Això es fa sobre les esquenes de les mateixes entitats i les persones que hi treballen.

Els serveis que ofereixen les entitats han anat creixent, cosa que ha comportat una relació estreta entre aquestes i les diferents administracions per tal de dotar econòmicament i fer possible els diferents programes i serveis en àmbits tals com la pobresa, la inclusió, la inserció laboral, el lleure, l'educació o la salut. El cas és que la pandèmia i les seves conseqüències socials i econòmiques —pobresa energètica, salut mental, augment de l'atur, emergència social, entre d'altres—, sobreposades a les ja patides per la crisi de 2008, fa que el dia a dia de les entitats estigui marcat per mancances socials que no paren de créixer i davant de les quals l'administració pública hi ha d'oferir una resposta. Però el fet és que durant aquest període en què tant s'ha reclamat l'acció del tercer sector també hi ha hagut un augment important —i preocupant— de tràmits administratius i de control sobre l'activitat de les entitats.

D'una banda, s'entén que la necessitat de transparència i bona gestió és una necessitat social, econòmica i política; no obstant això, les lleis que s'han desenvolupat per donar-hi sortida s'han convertit, massa sovint, en controls exhaustius no sobre la qualitat dels serveis, ni sobre la satisfacció de les persones que els usen, sinó sobre aspectes de caràcter administratiu que sobre el paper se sostenen, però que són, al nostre entendre, secundaris.

D'altra banda, la delegació de la gestió dels serveis públics a contractes externs sovint responen a una certa ordenació: hi ha projectes que havien impulsat inicialment les entitats que deixen de rebre subvenció per passar a ser serveis de gestió directa; d'altres s'externalitzen per manca de personal de l'administració pública, o perquè les entitats disposen d'una capacitat d'acció que les administracions no poden oferir. Però amb l'externalització de contractes es produeixen dos efectes diferents: d'una banda, la diferència de condicions entre el personal de l'administració (fonamentalment econòmiques) respecte del de les entitats; de l'altra, el control exhaustiu de l'administració sobre els serveis prestats per les entitats, que no sempre està en disposició de contemplar propostes de canvi i adaptació dels serveis a la realitat que es troben.

Els plecs de condicions, el control burocràtic, la manca d'agilitat administrativa, el canvi i complicació constant de tràmits, la gran quantitat de documentació demanada de forma repetida i reiterada, la manca de suport a les estructures de les entitats, la demanda de cofinançament de projectes són dificultats operatives que les entitats pateixen quotidianament, i encara hi hem de sumar les interpretacions no sempre coherents de l'aplicació de la norma per poder executar els projectes.

Així, l'embull administratiu no sempre respon a una voluntat de transparència i rigor, sinó a contextos polítics i interessos corporativistes que provoquen que les persones que treballen a l'administració necessitin cobrir-se les esquenes i d'aquesta manera compliquin els criteris de control dels processos. En aquestes condicions la coproducció de solucions a les necessitats socials és una quimera. I convé recordar que les dificultats que troben les entitats en el seu funcionament tenen un impacte directe sobre les persones a què atenen.